Extra Jus: В чем секрет милиции

Элла Панеях
 

12.08.2010, 149 (2667)

 

Президент Медведев выразил пожелание обсуждать проект закона «О полиции» конкретно: «По разделам, главам, параграфам». Обычно главные проблемы законодательных актов гнездятся не в той или иной формулировке, а на стыке между несколькими разными нормами, там, где они вступают в противоречие. Но в нашем случае выполнить пожелание президента проще простого. В проекте есть ровно одна даже не статья, а часть статьи длиной всего-то в десяток слов, которую стоит обсуждать. Потому что, если эта норма останется в силе, все остальное содержание закона попросту не будет иметь никакого значения. Вот она дословно: ст. 56 «Переходные положения», ч. 2. «Сотрудники милиции с их письменного согласия остаются на службе в полиции на соответствующих должностях».

Это означает очень простую вещь: в момент вступления закона в силу произойдет не более чем смена вывесок. Те же люди за исключением желающих прекратить службу останутся на тех же местах внутри той же организационной структуры. Полиция, которой предстоит жить по новому закону, хорош он или плох, — это та же старая милиция персонально, организационно и, главное, институционально.

Здесь следует кое-что пояснить. Принято считать, что современной России не хватает институтов. Ощущение институционального вакуума возникает оттого, что практически любой государственный институт в России функционирует мимо титульной функции и вне формально прописанной официальной структуры, опираясь на внутренние конвенции, рутины и корпоративную этику. Если не сравнивать реальность с нашими представлениями о прекрасном и прописанными в законах функциями ведомств и организаций, а посмотреть ей прямо в лицо, хорошо заметно: система госслужбы вообще и каждое ее конкретное подразделение в частности представляют собой высокоинституционализированную корпорацию с устойчивыми внутренними правилами игры, сильнейшей круговой порукой, устоявшимися рутинами и разделяемыми ценностями. Милиция не исключение. Отличается она от других элементов государственной машины вовсе не этим, а тем фактом, что именно ей делегировано право легитимного — т. е. в условиях фактически не функционирующих уголовных судов практически бесконтрольного — насилия по отношению к мирному населению. А значит, ее возможности защитить свою внутреннюю институциональную структуру от давления извне неизмеримо больше, чем у более мирных ведомств, да и у армии, в общем случае не имеющей мандата на применение насилия против собственных граждан.

Все остальное не имеет большого значения: любые формальные правила будут либо проигнорированы или перетолкованы таким образом, чтобы как минимум не мешать рутинному функционированию корпорации, а как максимум дополнительно защищать ее членов, либо — что обычно ведет к наиболее плачевным последствиям — будут выработаны техники и приемы, позволяющие имитировать следование этим правилам для внешнего наблюдателя. Устойчивые и закрытые социальные институты, к тому же прекрасно приспособленные к отсеву «не вписавшихся» и «предателей общих интересов», так не разрушаются, а для того чтобы получить нормальную полицию, нужно именно что разрушить неформальные конвенции и структуры, в рамках которых милиция работает сейчас. Они разрушаются мерами, нарушающими социальную целостность института; и если откровенно террористических методов вроде тех, которыми когда-то был разрушен воровской закон, у реформаторов в арсенале (будем надеяться) нет, то остается только в той или иной форме «распустить народ и набрать новый».

К сожалению, несмотря на всю соблазнительность самого простого варианта, Россия принципиально не может пойти по грузинскому пути, и дело тут даже не в отсутствии политической воли. Выставив на улицу не то миллион, не то больше (экспертные оценки численности сотрудников МВД колеблются, а официальных данных попросту нет) молодых малообразованных парней, до того зарабатывавших свой хлеб в качестве профессионалов организованного насилия, привыкших к тому же к полной безнаказанности, мы получим такой грандиозный всплеск преступности, что волна начала 90-х покажется нам легкой разминкой. В том числе и преступности организованной: опыт вымогательства, опыт круговой поруки, опыт внезаконного насилия имеется не то чтобы у каждого, но достаточно у многих. Опыт рутинного повседневного нарушения закона — у подавляющего большинства.

Так что работать придется с тем, что есть. Но тогда максимально эффективный способ разрыва неформальных связей, на которых держатся злокачественные институты, — это ровно обратное тому, что предполагает законопроект. Необходимы максимальное изменение формальной организационной структуры, перераспределение полномочий, уничтожение старых подразделений с одновременным созданием новых, значительные сокращения под руководством внешнего, гражданского органа, руководствующегося «гражданскими» критериями — не ради экономии средств, а ради ослабления корпоративной круговой поруки. И максимальная перетасовка кадров, буквально чтобы два бывших сослуживца, продолжающих работать бок о бок, стали музейной редкостью. Да, такие меры неизбежно повлекут за собой неимоверный внутренний бардак и временное падение и так невеликой эффективности милиции. Но это по крайней мере позволит надеяться, что реформы, уж какими бы они там ни были, не уйдут целиком в песок круговой поруки. В противном случае по существу обсуждать нечего.

Автор — директор Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге