2



Карта Сибири взята здесь: http://clubfile.ru/?q=node/328135

Газета «Народная трибуна» 14 апреля 1992 г. № 72 (275)

Константин Лебедев:
О правовом положении территорий Сибири

«Только те науки распространяют свет, кои способствуют выполнению начальственных предписаний».
«Дневник провинциала в Петербурге». М.Е. Салтыков-Щедрин.

Вопрос о правовом положении территорий Сибири весьма сложный, и не только потому, что мы продолжительное время находимся в определенном государственно-правовом безвременье, но и потому, что без анализа социального, экономического, демографического, экологического положения в период «бурного» законотворчества, говорить об этом весьма рискованно. Возможно рассогласование статусов.
Но первый Сибирский съезд депутатов просто обязывает нас начать разговор на тему: «Как нам обустроить Сибирь».

Было ли государство под названием СССР, которое зарубежные журналисты и политологи называют БСС (Бывший Советский Союз), правовым или не было, но мне не удалось отыскать законодательных актов, где бы правовой статус Сибири был определён в качестве колонии, ресурсно-сырьевого придатка европейской части страны, полигона для размещения экологически опасных производств и свалки экологически вредных отходов, местом ссылки концентрации пенитенциарных учреждений. Не удалось обнаружить законоположений о том, что центральным ведомствам предписывается искусственно многократно занижать цены на продукцию добывающих отраслей и навязывать завышенные цены на ввозимые в Сибирь товары народного потребления. Не было нормативных актов о том, что уровень и качество жизни сибиряков обязательно должны быть ниже аналогичных показателей европейской части страны (детская смертность в регионе на 20-40 процентов, а смертность в возрасте от 16 до 45 лет в 1,2 - 2,3 раза выше, чем в европейской части, а на одного жителя Сибири приходится вредных выбросов в атмосферу в 2,2 – 2,5 раза больше, чем в европейской части страны, и этот разрыв растет).

Что делать? Защищаться законом от произвола или от закона, который произвол порождает? Перед таким выбором стоит общество, провозгласившее принцип построения правового государства.

По доживающему последние дни Закону РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» от 1980 г. с последующими дополнениями говорить не приходится, а вот парафированный накануне нашего съезда Федеративный договор (договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами гос. власти РФ и органами власти краев, областей, г. Москвы и С.-Петербурга) заслуживает внимания, поскольку в порядке совместной законодательной инициативы вносится на Съезд народных депутатов РФ для оформления в качестве раздела Конституции.

Не могу разделить оптимизма участников парафирования данного договора по поводу того, что «получили даже больше, чем просили». Ст. 2 договора определяет совместное ведение федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти краев, областей.

Ведь это «совместное ведение» мы уже проходили. Совместное ведение должно раскрываться через механизм реализации, через процедуру. А вот этого как раз в договоре и нет. Если механизм не изложен, то и юридическое значение ст. 2 договора не более чем декларация. Парафирование договора – это прежде всего политический акт, и, возможно, он оправдан. Но сам принцип «совместного ведения» является юридически некорректным. Ст. 6 проекта Конституции РФ закрепляет принцип четкого разграничения полномочий между органами власти РФ и ее субъектами, а также самоуправляющимися территориальными общностями. Хотя и проект Конституции в этом отношении небезупречен: ст. 80 использует данную терминологию («совместное ведение»), но об этом следует говорить отдельно.

Если оставить в стороне юридическую технику, казуистику, то реализовать «совместное ведение» нам помешают прежде всего имперские традиции и отсутствие подлинно экономических предпосылок. На практике местной власти останется одно право – распределять похлебку в богадельнях и делать замечания начальству.
Главное в механизме обеспечения прав – это не декларация о субъектности в федеративных отношениях, а справедливое перераспределение налогового бремени между федерацией и субъектами. 

Повторяется ситуация, которая имела место в отношениях союзного центра и союзных республик. Уместно напомнить, что доля союзного бюджета составляла около 50%, а суммарный размер местных бюджетов (бюджеты областей, краев, городов, районов, сельских Советов) составлял 14-15 процентов. В США 50 процентов налогов остаются в распоряжении штатов, в Германии до 70 процентов – у земель.

С предоставлением таких прав территориям мы достигли бы, по крайней мере, две цели: укрепление федерации и нейтрализация «оголтелого» сепаратизма. Устранилась бы причина приниженного (даже унизительного) положения территорий и их властных структур. (Синдром вечных испрашивателей благ у власть предержащих).
В такой постановке вопроса о перераспределении налогов состоит главная экономическая предпосылка демонтажа имперских принципов построения власти, ибо все остальное есть лишь декларация, называйте ее договором, законом о территориях, как угодно…

Еще о «совместном ведении». Совместная компетенция сводилась к центру. Механизм в договоре не определен. А если нет согласия субъекта? – Конституционный суд? Но задачи у него совсем иные.

Может быть, следовало бы закрепить в договоре право нуллификации, т.е. неприменения акта центральной власти на территории субъекта, если явно попираются интересы населения территории?

Вообще-то, право нуллификации – конфедеративный принцип. Но уж если договорная основа положена в основу федеративного построения (правовой основой федерации по традиции считается конституция), то почему бы не позаимствовать и другой конфедеративный принцип, поскольку механизм «совместного ведения» не разработан, а интересы населения субъекта федерации защищать надо.

В ст. 9 парафированного договора указано, что «положения настоящего договора в порядке совместной законодательной инициативы вносятся на Съезд народных депутатов РФ для оформления их в качестве раздела конституции». При существующей юридической проработке договора это едва ли целесообразно.
Если обратимся к Закону РФ «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», то принципиально новым является п. 2 ст. 3 Закона о том, что область, край приравнены в правах с республиками. Определены полномочия областных, краевых Советов в различных сферах, разделены полномочия между Советом и администрацией, правовые формы защиты интересов края, области в судебном порядке.

Внешне всё в порядке.

Остался единственно нерешенным вопрос об экономических, финансовых основах реализации полномочий.

В этой сфере ничего нового нет. Совершенно неясно, в какой мере облкрайсоветы обеспечены финансовыми, материальными ресурсами для выполнения предоставленных им полномочий. (Бюджет края, области состоит из двух частей: 1) собственные средства, 2) средства, выделенные из центра). Следовательно, принцип формирования бюджета снизу вверх не реализован. И ещё вопрос: что входит в собственность края, области? Кто это определяет? Ответ один: центр. Сколько даст, столько и будет.
Как разрешаются подобные вопросы за рубежом? Хотя тиражирование опыта не всегда приемлемо, канадский вариант заслуживает внимания. 

Положение Канады в капиталистическом мире уникально: ни одна другая страна не располагает столь обширными и богатыми минеральными ресурсами, территориальным резервом, каким является канадский Север. По размерам территории и масштабам ведущегося освоения он сопоставим только с Сибирью, с которой сходен и по природно-климатическим характеристикам. При этом только на дальнем канадском Севере, где проживает всего около 75 тыс. человек, или около 0,3 процента населения страны, природные ресурсы находятся под контролем федеральной власти, тогда как ресурсы областей «среднего Севера» - под контролем субъекта федерации – провинциальных властей.

Мы с канадцами – соседи через Северный полюс, и, подобно тому, как сходятся наши границы в Арктике, возможно сходство не только в технико-экономических методах освоения ресурсов, нормативов природопользования, но и системы распоряжения природными ресурсами.

Хотя, как отмечают исследователи, характерной чертой экономической и политической жизни Канады стали серьёзные противоречия центральных (промышленных) и ресурсных (северных) провинций по поводу распределения доходов от эксплуатации канадских природных ресурсов.

Промышленные провинции являются опорой федеральной власти, поэтому попытки смягчить конфликт, делая уступки ресурсодобывающим районам, приводят к недовольству политикой федеральных властей теперь уже в центральных провинциях. Существенные противоречия между интересами населения различных регионов страны с федеративным устройством присущи не только Канаде. Серьёзные коллизии имеются между интересами населения европейской и азиатской частей Российской Федерации. Где размещать экологически опасные производства? Где устроить свалку радиоактивных отходов? Где сконцентрировать пенитенциарные учреждения? Как быть с Ямалом, на восстановление природной среды которого уже сейчас требуется более 40 млрд. руб.? В состоянии ли российский парламент разрешить столь существенные коллизии в пользу сибиряков, если в депутатском корпусе едва 1/5 депутатов от Сибири, даже не объединившихся в региональную группу? Как в бывшем союзном, так и в нынешнем российском?

Вполне уместно совершить и исторический экскурс. Как решались сибирские вопросы после падения самодержавия в феврале 1917 г.?
8 – 17 октября 1917 г. в г. Томске проходил Сибирский областной съезд. На территории бывшей империи рождалось федеративное государство. Сибирь претендовала на автономию со своей законодательной, исполнительной и судебной властью.

Ведению Сибирской областной Думы, кроме прочего, подлежало и распоряжение народным достоянием: землею, недрами, лесами и водами. Разграничение полномочий между федеральными органами и автономной Сибирью мыслилось осуществить на Учредительном собрании, которое, как известно, не учредилось («караул устал»). Потом - гражданская война… Областников не жаловали ни большевики, ни адмирал Колчак… Однако опыт разграничения полномочий между федеральными органами и субъектом федерации – Сибирью, имевший место в начале века, должен изучаться и его рациональные зерна использоваться в законотворческой деятельности сибирских представительных органов. 

И вопрос о будущей Конституции. Юридическая сила Конституции выше закона о краевых, областных Советах, федеративного договора, закона о недрах и т.п. При коллизии правовых норм «побеждает» конституционная норма, и закон приводится в соответствие с Конституцией. Какова будет конституционная редакция раздела «Предметы ведения и полномочия РФ, республик, краев, областей»? У сибирских депутатов, которые не объединились в региональную группу, а разошлись по партийным конфессиям , 1/5 голосов. При несовпадении интересов населения европейских и сибирских территорий будет принята редакция, устраивающая большинство.

Для защиты интересов населения территорий Сибири необходима система, обеспечивающая не только экономическую, но административно-политическую интеграцию сибирских территорий. Необходима совместная выработка принципов регионального законотворчества и согласование принимаемых решений. Иначе, как писал Салтыков-Щедрин: «Общая польза – будет лишь пользой для господ квартальных надзирателей».

Доля собственности на основные фонды, природные и финансово-бюджетные ресурсы на каждом уровне должна быть необходимой и достаточной для саморазвития территориального образования и обеспечения потребностей населения края, области, округа на уровне рациональных норм для данного этапа социально-экономического развития.